Все земли в России распределены на зоны и территории, которые учитываются при определении видов их использования, для планирования застройки. Одним из ключевых нормативных актов, которым закрепляется зонирование, являются правила землепользования и застройки. В столице такой акт регламентирован Постановлением № 120-ПП.
Получите расчет стоимости этой услуги с помощью нашего калькулятора цен — здесь
Что такое ПЗЗ и ГПЗУ, как получать эти документы, какие существуют варианты внесения изменений в ПЗЗ – подробнее в статье.
При использовании данного материала интерактивная ссылка
на источник обязательна ©«Председатель ТСЖ»
Алина Енгалычева
Прежде чем говорить о сложившейся сейчас ситуации с оформлением и регистрацией земельного участка МКД в Москве, необходимо упомянуть принятые в 2021 г. московские Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Далее выясним каким образом, градостроительный документ – ПЗЗ – может влиять на наши имущественные права как собственников земельных участков.
История московских ППЗ
Несмотря на то, что действующий в настоящее время Генеральный план столицы был принят в 2010 г., вплоть до 2021 г. Москва жила без утвержденных ПЗЗ.
В федеральное законодательство постоянно вносились изменения, отодвигающие предельный срок обязательного принятия ПЗЗ – то до 2014, то 2021, наконец – 2021.
Почему отодвигали? Потому что в отсутствие ПЗЗ разрешалось предоставлять под строительство земельные участки как Бог на душу положит. Или не Бог. Или не на душу.
И Генеральный план города, и ПЗЗ раньше утверждались законом города — должны были пройти публичные слушания, после чего Мосгордума должна была принять соответствующий закон города Москвы.
В Москве публичные слушания по Генеральному плану проходили одновременно со слушаниями по ПЗЗ – в 2009 г., после чего в 2010 Генеральный план прошел через Мосгордуму и стал Законом города Москвы № 17 «О Генеральном плане…». А ПЗЗ после публичных слушаний получили множество замечаний и должны были корректироваться, и на второе чтение их готовили в 2013 г.
Вторая редакция московских ПЗЗ была подготовлена в 2013, и не отличалась от первой. Но даже в таком виде, без устранения замечаний, второго чтения в Мосгордуме не случилось – проект так и остался проектом и не стал Законом. Земельные участки под строительство продолжали выделяться по принципу «бери-не хочу», жизненное пространство и имущество москвичей (земельный ресурс) таял, как Шагреневая кожа – вторжение точечной застройки внутрь жилых кварталов приобрело размах стихийного бедствия, обойти закон стало легко и просто – процедуры стали «отработанными».
Несмотря на действующую все это время норму (действует она и сейчас) Градостроительного кодекса Москвы, согласно которой правила землепользования и застройки, документация по планировке территории, не соответствующие Генеральному плану города Москвы, не подлежат утверждению, а утвержденные не подлежат применению в соответствующей части (п.4 ч.1 ст. 4) – проекты планировки утверждались произвольно, а принятые ПЗЗ, куда внесена вся нарушающая Генплан градостроительная документация, идут вразрез с Генеральным планом.
Генплан столицы из документа стратегического планирования превратился в индульгенцию.
Одновременно с этим изменением законодательства статус ПЗЗ был понижен – вместо закона города ПЗЗ утверждаются подзаконным актом (в Москве теперь ПЗЗ утверждаются постановлением правительства города).
И вот в 2021 г. ПЗЗ в Москве были утверждены – вышло соответствующее Постановление правительства Москвы № 120-ПП от 28.03.2017. Принятые ПЗЗ не имеют ничего общего с прежними проектами ПЗЗ 2009 и 2013 года, и легализуют массу одиозных градостроительных решений, принятых за последние годы после утверждения последнего Генплана, который тоже, мягко говоря, весьма далек от совершенства.
Специфика московских ПЗЗ – это отдельная история, мы остановимся на этом чуть ниже, потому что ПЗЗ на сегодняшний день являются не помощью, а препятствием для оформления земельных участков МКД.
«Танцы с бубнами»
Сложность земельного законодательства, а также вопросы имущественных прав на землю нашими согражданами мало изучены, и простому смертному постичь все глубины этого пласта законов довольно трудно. Но все можно понять из несложной аксиомы: ни один дом никогда – ни в советское время, ни в досоветское, ни в постсоветское – не строился без предоставления для этого дома земельного участка, в противном случае это – самострой, незаконное строительство.
Поэтому, если говорить о подавляющем большинстве домов в Москве, которые были построены именно в советский период, все земельные участки этих домов подпадают под термин «ранее учтенные объекты», права на которые собственники получили от прежнего владельца при переходе права на квартиру в таком доме в порядке приватизации (то есть, при переходе из государственной собственности в частную).
Документы на ранее учтенные объекты признаются действительными – так установлено федеральным законодательством (ст. 45 Федерального закона № 221-ФЗ, ст. 69 Федерального закона № 218-ФЗ).
В то же время, вокруг земельных участков происходят постоянные «танцы с бубнами»: нам говорят, что пока участок не стоит на кадастровом учете – он не перешел в нашу собственность и остается в собственности города (ст. 16 Федерального закона № 189-ФЗ). При этом, применяются такие термины, определения которым в законодательстве на сегодняшний день нет (например, «формирование земельного участка»).
Однако, согласно разъяснениям п. 67 совместного Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»), у собственников дома, участок которого не оформлен, прав на земельный участок ровно столько же, сколько у собственников, участок которых оформлен.
Но в Москве постоянно происходит изменение границ земельных участков МКД путем разработки и утверждения проектов межевания, которые разрабатываются по госконтрактам Департаментом городского имущества. И граждане по этим проектам как бы заново наделяются участками. При этом, с 2015 г. действует норма (ч.3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ), что участки МКД могут быть образованы исключительно в соответствии с проектом межевания. Вот только надо учитывать, что эта норма не должна распространяться на ранее учтенные участки (учтенные государственным учетом еще до появления в городах кадастра).
В сегодняшних проектах межевания, как правило, не учитываются прежние границы участков, что приводит во многих случаях к нарушению имущественных прав собственников, так как у них изымаются части их собственности – земельных участков. Это происходит в нарушение действующего прямого запрета, который установлен Постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 N 150 «Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации» (п.3.2.2. Проект межевания территорий), согласно которому границы существующих землепользований при разработке плана межевания не подлежат изменению, за исключением случаев изъятия земель для государственных и общественных нужд в соответствии с законодательством или при согласии землепользователя на изменение границ земельных участков. Собственники, которые не выражают в процессе проведения публичных слушаний своих возражений и не обосновывают их надлежащим образом, а после утверждения проекта межевания – соглашаются с ним, о чем свидетельствуют их действия по образованию и оформлению нового участка их дома, как раз подпадают под это исключение – согласие землепользователя на изменение границ при разработке плана межевания.
Плохо это или хорошо, правильно или нет – оставим за скобками. Так или иначе, собственники многих домов оформляют участок по проекту межевания. И тут с некоторых пор их ждет еще один неприятный сюрприз.
Московская «мулька»
Когда общественности был представлен проект ПЗЗ в декабре 2016 г., он подвергся серьезной обоснованной критике. Не будем останавливаться на всех недостатках этих ПЗЗ – приведем очень точный, на наш взгляд, вывод профессора Высшей школы урбанистики Э.К.Трутнева, сделанный после изучения проекта московских ПЗЗ (URBAN.HSE.RU):
«ВЫВОД:: посредством проекта ПЗЗ Москвы и под его камуфлирующей завесой подготавливается открытая для любых заинтересованных лиц и для администрации, поддержанная региональным псевдо-законодательством возможность в индивидуальном, неформализованном и фактически неподконтрольном для общественности порядке производить точечные вторжения в сложившуюся структуру города в любой его точке, вопреки декларациям об обратном – производить практически в неизменном виде всё то, что осуществлялось в городе посредством системы точечно-административного градостроительства в течение последней четверти века, но зато теперь под номинальным прикрытием искажённого, практически упразднённого вопреки федеральным законам института градостроительного зонирования. Факт наличия предъявленных выше доказательств того, что проект документа противоречит провозглашённым в нём декларациям относительно стабильности застройки, а также противоречит федеральным законам, делает невозможным выполнение юридических процедур принятия такого проекта ПЗЗ Москвы»
Тем не менее, ПЗЗ были приняты – «без шума и пыли». Многие москвичи тогда недооценили правовых последствий принятия таких ПЗЗ.
С какими же проблемами сталкиваются собственники в Москве после принятия ПЗЗ при оформлении земельного участка по проекту межевания?
Предположим, что вы поставили земельный участок на кадастровый учет, образовав его по проекту межевания. При этом у участка отсутствуют адрес и вид разрешенного использования (ВРИ).
До принятия ПЗЗ ВРИ присваивался соответствующим Распоряжением Департамента городского имущества г. Москвы (ДГИ), которое утверждалось по заявлению собственника помещения в МКД в рамках оказания государственной услуги. Но после принятия ПЗЗ эти распоряжения не принимаются Росреестром в качестве основания для присвоения ВРИ. И формально Росреестр прав.
Разберем это на одном из примеров такой приостановки.
Позиция Росреестра:
— земельный участок согласно ПЗЗ города Москвы расположен в зоне с индексом «Ф» (прим.: невиданное обозначение зоны, придуманное «виртуозами» Москвы);
— в соответствии с п. 3.3.2 Правил землепользования и застройки г. Москвы, во всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование – индекс «Ф») в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются виды разрешенного использования, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости;
— согласно сведениям ЕГРН ВРИ земельному участку не установлено;
— требуется внесение изменений в ПЗЗ.
Далее Росреестр разъясняет, что установление и изменение ВРИ земельного участка осуществляется на основании решения уполномоченного органа власти только в случаях, предусмотренных п.3 ч.1 ст. 4 Федерального закона № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», положения которого носят временный характер и прекращают свое действие в случае принятия ПЗЗ. (Действительно – до принятия ПЗЗ ВРИ устанавливались именно таким образом — Распоряжением ДГИ, как указано выше).
Отметим, что такой порядок назначения видов использования земельных участков, который указан в п.3.3.2 московских ПЗЗ (на основании сведений ЕГРН, которых как раз у множества участков нет), противоречит ч.4 ст.37 Градостроительного Кодекса РФ, которая устанавливает самостоятельность правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства в выборе основных и вспомогательных видов использования из установленных применительно к территориальной зоне.
Процедура, действующая в настоящее время, ставит новых собственников перед неразрешимой задачей, когда после государственного кадастрового учета у земельного участка отсутствует адрес и вид разрешенного использования, который они уже сами как собственники могут, согласно закону, выбрать, но выбрать им не из чего, так как регламент, по сути, не установлен.
Но проблема еще и в том, что в московских ПЗЗ содержится перечень видов разрешенного использования, не соответствующий требованиям федерального законодательства.
В соответствии с п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ: «Виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утверждённым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений». Данный классификатор (далее – Федеральный классификатор) был утверждён приказом Министерства экономического развития РФ от 01.09.2014 г. № 540, вступил в силу через 90 дней после принятия. С этого момента в официальной градостроительно-земельной документации, в частности, в документах территориального планирования, могут использоваться только виды разрешённого использования, содержащиеся в Федеральном классификаторе. Федеральными законами не предусмотрены полномочия субъектов РФ на внесение изменений в виды разрешённого использования (в их наименование, описание либо код (числовое обозначение), а также на установление в региональных нормативных правовых актах каких-либо иных видов разрешённого использования (по наименованию, описанию либо коду (числовому обозначению), чем предусмотренные Федеральным классификатором.
В московских ПЗЗ ВРИ не соответствуют федеральному классификатору – они образованы путем добавления дополнительных цифр к ВРИ, содержащимся в Приказе Минэкономразвития № 540.
Поскольку право определять ВРИ принадлежит исключительно федеральному органу (Минэкономразвития РФ), то «самодеятельность» исполнительного органа власти субъекта, кроме прочего, нарушает Федеральный Закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч.2 ст.3) и является превышением должностных полномочий.
Подчеркнем, что эта позиция отражена в ответе Минэкономразвития.
Что же отвечает Москомархитектура – создатель чудо-ПЗЗ Москвы?
Москомархитектура, как всегда, невозмутима:
Позиция Москомархитектуры:
— Градостроительный кодекс в ч.6 ст. 30 предписывает в градостроительном регламенте в пределах соответствующей территориальной зоны указывать виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
— Земельным кодексом установлено, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом;
— классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден Приказом № 540 Минэкономразвития;
— в то же время, федеральный классификатор видов разрешенного использования объектов капитального строительства в настоящее время не утвержден, поэтому мы придумали свое видение;
— закон не нарушен, поскольку в ПЗЗ установлены виды разрешенного использования НЕ «земельных участков», а «земельных участков И объектов капитального строительства».
ЛОВКО? А как же — Профессионалы своего дела!
А вот теперь скажите – как можно пользоваться этими ПЗЗ? И для каких целей они сделаны таковыми? Права граждан они никак не защищают.
Позиция ДГИ
Кстати, на одном из личных приемов в ДГИ граждане как раз подняли вопрос о ПЗЗ, чтобы узнать позицию ДГИ. Ответ был примерно таков: это недоработка Москомархитектуры, не наш вопрос – вы к ним претензии предъявляйте, пусть они там сами разбираются.
Правовой вакуум
Интересно еще вот что – как же все-таки решается вопрос в Росреестре с присвоением ВРИ земельным участкам МКД в Москве?
Исходя из сообщений граждан, констатируем: системного подхода нет.
Вариантов развития событий несколько. Известны, например, такие:
— Росреестр не вносит ВРИ по Распоряжению ДГИ, потому что необходимо вносить изменения в ПЗЗ (самый распространенный вариант);
— Росреестр вносит ВРИ по Распоряжению ДГИ, при этом ВРИ соответствует федеральному классификатору (редко);
Росреестр вносит ВРИ, НЕ соответствующий федеральному классификатору – взятый из самодеятельных ВРИ московских ПЗЗ (несмотря на запрет использования таких ВРИ, изложенный в приведенном выше письме Минэкономразвития, которое является вышестоящей инстанцией Росреестра);
— Росреестр вносит ВРИ по заявлению собственников, в котором указан ВРИ из Приказа № 540 Минэкономразвития –очевидно, срабатывает механизм ч.4 ст.37 Градостроительного Кодекса РФ (крайне редко).
Вот, например, текст одного из таких заявлений:
Для чего нужен ВРИ? Нас интересует только заветная фраза, которая должна быть вписана в реквизит «Особые отметки» Раздела 1 выписки из ЕГРН на земельный участок МКД: «Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме». И вот эту сакраментальную фразу Росреестр может не вписать без присвоения ВРИ и адреса земельному участку. А может и вписать. Тут тоже «как попадешь» – системного подхода нет.
Напоследок остановимся все-таки на внесении изменений в ПЗЗ, которые наиболее часто требует Росреестр.
Внесение изменений в ПЗЗ должно проходить процедуру публичных слушаний, что делает перспективу весьма туманной.
Но есть процедура «приведения в соответствие», предусмотренная п.п. 12, 13 ст. 34 Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.06.2014 N 171-ФЗ, не требующая проведения публичных слушаний:
— 12. До 1 января 2021 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется.
— 13. По заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.
Таким образом, первичные претензии к московским ПЗЗ, которые неоднократно направлялись разработчикам и в надзорные органы, будучи тогда проигнорированными — нашли свое подтверждение в жизни: это абсолютно нерабочий инструмент, по этим ПЗЗ можно все, что угодно, это фактически не правила, а индульгенция на застройку столицы без правил, никак не защищающий имущественные права и законные интересы москвичей. Любые действия требуют изменения этих ПЗЗ, которые по сути лишь муляж и ширма. Вставая на пути всех, кто хочет и имеет полное право зарегистрировать свои права на земельный участок МКД в Москве – московские ПЗЗ возвели неприступную стену, преодолеть которую крайне тяжело.
- Tags:
- земельный участок
- Правила землепользования и застройки
- генплан
- виды разрешённого использования
- кадастровый учет
Порядок подготовки ПЗЗ
Местные правила застройки и землепользования разрабатываются в соответствии со ст. 31 ГрК. Они могут создаваться в отношении всех территорий муниципального поселения либо его частей с учетом:
- положений генерального плана города или поселения;
- условий технической документации;
- вопросов общественных обсуждений и публичных слушаний.
Решение о разработке ПЗЗ в пределах населенного пункта принимается главой местной администрации, который определяет этапы разработки ПЗЗ, порядок и сроки проведения подготовительных работ.
Одновременно с принятием решения о разработке Правил, глава администрации устанавливает поименный состав и регламент деятельности комиссии по разработке ПЗЗ. Она же будет инициатором общественных обсуждений разрабатываемого проекта.
Через 10 дней принятое решение публикуется на сайте администрации или распространяется иными средствами массовой информации. В сообщении о принятии решения также приводится:
- состав комиссии по подготовке ПЗЗ;
- этапы осуществления зонирования территорий населенного пункта;
- порядок и предварительный срок разработки проекта Правил;
- правила направления комиссии предложений от заинтересованных лиц и прочая важная информация.
После разработки проекта Правил орган местного самоуправления проводит их проверку на предмет соответствия генеральному плану и техническим регламентам.
Утвержденный проект направляется главе поселения, а в случае обнаружения несоответствий возвращается комиссии на доработку.
Глава поселения в 10-дневный срок с момента получения проекта Правил назначает его общественное обсуждение. Порядок проведения обсуждений тоже устанавливается на местном уровне, его длительность составляет 2-4 месяца.
По их результатам комиссия вносит в проект необходимые изменения, после чего вновь направляет его мэру или иному чиновнику, возглавляющему администрацию. Тот в 15-дневный срок решает: направить проект на утверждение местного совета или вернуть на доработку.
Сложности оформления земельно-правовых отношений на территории города
Более 80 % городской территории являются зоной сохраняемого землепользования, в которой у правообладателей объектов недвижимости нет возможности оформления земельно-правовых отношений с администрацией города (если участок земли не был поставлен на учет ранее). В зонах с индексом “Ф” невозможно изменение видов использования для новых участков без внесения изменений в ПЗЗ.
Изменения в ПЗЗ должны полностью соответствовать интересам жителей города, учитывать особенности и возможности имеющейся инфраструктуры, а также способствовать ее развитию. Вносимые в ПЗЗ изменения должны создавать положительную динамику для застройщиков и иных лиц, обеспечивать благоустройство территорий, способствовать созданию новых рабочих мест, строительству социальных объектов, увеличивать инвестиционную привлекательность, улучшать обслуживание населения и т.д.
Изменение ПЗЗ
Во многих случаях ПЗЗ могут не соответствовать интересам собственников и арендаторов земельных участков. Особенно эта проблема актуальна для юридических лиц, использующих землю и объекты капитального строительства в коммерческих целях. Так, например, большинство земельных участков в Москве относятся к зоне «Ф», то есть могут использоваться только по «факту» (на этих территориях запрещено любое строительство или реконструкция).
Чтобы собственник участка получил возможность его эффективного использования, в ПЗЗ необходимо внести изменения, которые могут выражаться в следующих формах:
- изменение границ зон;
- изменение предельных параметров застройки;
- установка или изменение ВРИ;
- изменение или установка новой территориальной зоны или подзоны.
Для внесения изменений в ПЗЗ землепользователь должен подать в органы местного самоуправления заявление и прочие проектные материалы, которые будут рассмотрены на публичных слушаниях. Процесс рассмотрения и внесения изменений в ПЗЗ может занять от полугода до года, при этом, органы самоуправления могут отказать во внесении изменений в любое время.
Специалисты помогут быстро и правильно подготовить все необходимые документы и представят интересы заказчика на публичных слушаниях. Большой опыт наших сотрудников поможет существенно сократить сроки рассмотрения заявления заказчика и увеличит шансы благоприятного решения.
